El Viaducto Sur de Guayaquil o Quinto Puente es el proyecto más reciente que acaba de ser inscrito en el Registro Nacional de Alianzas Público Privado (APP). Eso significa que es una propuesta viable para sacar al mercado y se incluyó en el portafolio que buscará atraer inversión privada al país. Hasta el 8 de agosto de 2024, suman ocho iniciativas, siete en el ámbito vial, y una portuaria, con una cartera inicial estimada en US$ 4.000 millones.
El secretario de Inversiones Público Privado, Pablo Cevallos, está empeñado en concretar esta agenda de inversiones privadas que es fundamental para el desarrollo de Ecuador y que durante años ha encontrado obstáculos. Ahora, destaca, hay una nueva normativa que regula todo el proceso, los requisitos que deben cumplir los proyectos, asigna a la Secretaría la función de estructurador centralizado, que se encarga de armar las propuestas. Y, sobre todo, se fija en la “bancabilidad del proyecto”, amplía las posibilidades de financiamiento y no solo se limita al inversionista privado.
“En realidad, la estructuración de los proyectos es lo que nos va a dar los valores reales de inversión de cada proyecto. Lo que tenemos hasta ahora son estimaciones que se han hecho con la información disponible en las entidades públicas”, señala.
En el caso del Viaducto Sur, es un proyecto que ha estado en carpeta desde hace 15 años, y que ha sido reclamado por todos los sectores productivos, como una obra necesaria para conectar la zona portuaria sur de Guayaquil con el centro, sur y norte del país. Los otros proyectos del Registro Nacional de APP son las vías Manta-Quevedo, Montecristi-La Cadena, Pifo-Y de Baeza, Loja-Catamayo, Bahía-Cojimíes, Ambato-Baños-Puyo, y la terminal del puerto comercial de Esmeraldas. Es un paquete de “obras rezagadas” de anteriores gobiernos, pero que son necesarios.
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A continuación, la entrevista con Pablo Cevallos, un abogado oriundo de Portoviejo, Manabí, con un máster en Derecho Administrativo, que tiene una amplia experiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura en APP.
¿Cuáles son las prioridades de la agenda de Inversiones Público-Privadas del Gobierno?
El objetivo al atraer la inversión privada es en materia de infraestructura y servicios públicos, proveer mejores servicios de manera sostenible, y a través de la inversión generar dinamismo económico, y trabajamos para una nueva visión, ya que los proyectos se evalúan en función del crecimiento económico, ¿qué porcentaje nos aporta al Producto Interno Bruto?
En el Registro Nacional de Proyectos APP figuran siete viales y uno portuario, ¿por qué?
La mayoría de los proyectos inscritos ya se intentaron ejecutar anteriormente y no se logró o no se pudo dar continuidad. Entonces, la cartera inicial, en realidad, son obras rezagadas que se intentaron hacer porque se necesitaban hace muchos años, es el pago de una deuda con el país en materia de infraestructura y servicios públicos. Por ejemplo, la vía Loja-Catamayo cuenta con estudios definitivos hace varios años y no se ha podido financiar, lo mismo con el Viaducto Sur de Guayaquil, que tiene diseño definitivo desde 2009, la vía Montecristi-La Cadena, el puerto de Esmeraldas, que tuvo una concesión hace 10 años y se dio por terminado.
¿Por qué hay énfasis en vialidad?
Porque los presupuestos de vialidad por la crisis fiscal se han reducido significativamente, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas tiene un presupuesto autorizado de inversión de US$ 170 millones, pero según las estimaciones solo para mantenimiento de red vial estatal, de 10.000 kilómetros, necesitaríamos una inversión anual de US$ 1.000 millones. En nuestro cálculo solo en el mantenimiento rutinario, lo más básico, se requerirían US$ 300 millones.
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Si son proyectos que ya estaban en el portafolio, ¿qué garantiza que ahora sí se concreten, como el Viaducto Sur que tiene 15 años de retraso?
Hay varios elementos que nos permiten hacer una gestión distinta, planificar adecuadamente y asegurar que podemos alcanzar ese objetivo. En primer lugar, contamos con una ley moderna para inversión público privado. El Gobierno anterior intentó hacer aprobar una ley en más de una ocasión y no lo logró, sin embargo, el presidente Daniel Noboa apostó su capital político y en el primer proyecto económico urgente decidió enviar la nueva normativa. Más allá de que el periodo presidencial es excepcional y corto, no podemos de dejar de mirar el país de largo plazo y alcanzar estándares de servicio público adecuado para nuestra población.
¿Cuáles son los cambios sustanciales?
La ley describe todo el ciclo y regula a nivel de detalle los aspectos del procedimiento y los requisitos. Había leyes que habilitaban hacer proyectos público privados, pero no describían ni el proceso, ni el ciclo, ni los requisitos. Esta es una ley integral de APP, la anterior era de 2015, que a duras penas permitía contemplar ciertos órganos de aprobación y requisitos mínimos. El segundo elemento es que asigna a la Secretaría de Inversiones Público Privadas el rol de estructurador centralizado, es decir, cualquier ministerio que quiera hacer un proyecto público privado, en materia de infraestructura y servicios públicos, debe remitir el proyecto a la Secretaría, y nos dedicamos a estructurar el proyecto desde la perspectiva técnica, legal y financiera.
¿La Secretaría se encarga de poner atractivo un proyecto, hablando en términos coloquiales?
En primer lugar, de verificar que sea viable, que no sea una mala idea, excesivamente caro en el sentido financiero, o que esté fuera del alcance de las capacidades del país, hay una serie de análisis que se realizan en lo que se denomina la estructuración, que es integral. Nos dedicamos a evaluar proyectos y a promoverlos.
¿Hay otra diferencia con la anterior ley?
Una tercera diferencia, que es fundamental y un cambio de paradigma, es el énfasis que hace en la 'bancabilidad' del proyecto. El único actor para las leyes anteriores era el inversionista, es decir, la empresa que concursaba, pero se olvidaba de un actor fundamental que es el banco que va a prestar el dinero, ahora hay una serie de salvaguardias y normativas que nos va a permitir acceder a los financiamientos que requieren estos proyectos.
¿Cuáles son las principales características para un proyecto viable?
El primer elemento es que sea un proyecto de infraestructura y servicios públicos, no están incluidos en esta Ley los proyectos de explotación de recursos naturales, minería y petróleo, principalmente, y electricidad. Se pueden hacer proyectos de infraestructura, pero la ley no derogó la normativa del servicio eléctrico.
Pero sí estaban en un portafolio anterior.
Lo que ha abierto la ley es la posibilidad de que proyectos del sector eléctrico, intensivos en infraestructura, se puedan hacer por asociación público-privada. Entonces, la normativa ecuatoriana permite hacerlo en el marco de la Ley del Sector Eléctrico, y de la ley APP, pero lo que el Ministerio de Energía ha decidido es que los proyectos hidroeléctricos grandes, que tienen intensivos en capital e infraestructuras, sean remitidos a la Secretaría porque la ley es más adecuada para estructurarlos y promoverlos. Otro elemento para considerar es que sea un proyecto accesible para el país, se debe analizar si tiene ingresos propios, monto a generar, y qué aportes puede requerir del Estado. Muchos de los proyectos de infraestructura no tenían los estudios suficientes en materia financiera, sino que había un énfasis en el aspecto de ingeniería, y, en lo financiero, el análisis estaba muy enfocado en la rentabilidad. Ahora hay que trabajar en otros elementos, ¿qué tanto puede pagar el usuario de una vía determinada o infraestructura?, y utilizar las modalidades de financiamiento.
¿Qué tipo de financiamiento contemplaría?
La Ley hace énfasis en una modalidad de financiamiento que en el Ecuador ha sido realmente escasa y que en nuestra legislación ni siquiera tiene un reconocimiento adecuado, que es la modalidad de Project Finance, que es un crédito que se otorga al proyecto, más que al inversionista. Si bien el inversionista firma los contratos, pero todo el análisis de capacidad de pago no se hace a la empresa que pide el préstamo, sino al proyecto.
¿Al Estado o al proyecto?
Por ejemplo, si es un proyecto de un aeropuerto, el crédito va a la empresa que administra el aeropuerto, que bajo la ley debe ser una empresa creada especialmente para administrarlo por el ganador del concurso, entonces, como es una empresa nueva no hago el análisis de esa empresa, sino qué tan bien está estructurado el proyecto. En muchos casos se puede requerir estructuras más complejas o un cofinanciamiento del Estado, un aporte. Todas esas variables se pueden analizar, la capacidad del inversionista, el Project Finance, los aportes estatales a la construcción, lo que se domina Capex, o aportes del Estado a través de los pagos por disponibilidad durante etapa de operación y mantenimiento.
¿El Estado, en cualquier Gobierno, tiene dinero para entregar aportes?
Sí ha habido proyectos, pocos, pero ha habido pagos por disponibilidad, en materia vial hay un ejemplo, un proyecto que contó con pagos por disponibilidad, pero el Estado no pudo cumplir con los pagos.
¿Cuál proyecto, el del sur en El Oro?
Consorcio Consur, de la vía Río Siete-Huaquillas.
Está eternamente paralizada la obra, no avanza nunca.
Por la falta de avance, el Ministerio de Transporte ya dio por terminado el contrato. El ministro anunció la terminación hace unos dos meses, y al parecer la empresa va a iniciar un arbitraje, por supuesto, el Estado presentará sus argumentos.
¿Cuáles son los principales beneficios para los inversionistas que haga atractivos los proyectos?
Para el inversionista, el nuevo esquema es mucho más atractivo porque al exigir un análisis más profundo del proyecto y al requerir, además, contar con estructuradores de proyectos, hace que la incertidumbre se reduzca significativamente. La ley nos obliga antes de salir a concurso hacer un sondeo de mercado, con el proyecto listo, que nos permita contar con la opinión de los inversionistas, la opinión de los bancos y su capacidad, y su interés de financiar. Ahora contamos con un Registro Nacional de proyectos APP, que desarrolló la Cooperación Internacional.
En los proyectos viales, un tema en discusión siempre es el pago del peaje, que termina en una tarifa política y no técnica porque los gobiernos no se quieren quemar las manos, ¿cómo se va a manejar?
Lo que usted ha preguntado es uno de los mayores desafíos en los proyectos viales. Bajo la nueva ley, se requiere hacer un estudio de disposición al pago, que son encuestas a usuarios reales de la vía, se hacen encuestas, análisis de consideraciones sociales para determinar cuál debe ser, no sólo la tarifa, sino la política tarifaria, hay usuarios frecuentes, de proximidad, cercanas a un peaje, con todo eso se debe elaborar la política que va a regir, pero respetando la capacidad de
pago del usuario, es inviable desde lo social poner tarifas que el usuario no esté en capacidad de pagar; por eso, queremos superar este ciclo de tarifas políticas y pasar un ciclo de tarifas sociales.
¿Sociales o técnicas, porque hay que considerar el equilibrio financiero del inversionista?
La política tiene consideraciones sociales, pero evidentemente hay que analizar una tarifa que permita la viabilidad del proyecto, pero ahí es justamente donde hay que trabajar en la estructuración, en buscar un equilibrio entre la tarifa técnica, que es la que va a cubrir el 100% de los costos, versus la tarifa que nos determine la disposición al pago, y si existe una brecha, determinar los mecanismos por los cuales se va a cubrir.
¿Cuáles son los beneficios tributarios que van a tener los inversionistas?
En la nueva ley no hemos incorporado beneficios tributarios, porque en los análisis se han determinado que no hacen mayor diferencia, ni más atractivo al país el incentivo tributario, sino más bien, hay que trabajar en condiciones generales para la inversión; el inversionista puede acceder a beneficios tributarios, pero son los beneficios generales que da el ordenamiento jurídico para cualquier inversión.
En el escenario actual, ¿cuál es la factibilidad?
Todos los elementos de viabilidad nos lo deben dar un estudio serio y luego de un análisis detenido del proyecto. Para los tres primeros proyectos que son: la vía Manta-Quevedo, Montecristi-La Cadena, y la vía Pifo-Y de Baeza, contamos con la asesoría de IFC, la Corporación Financiera Internacional que es parte del Grupo Banco Mundial, y van a dar los elementos de viabilidad que requiere cada uno.
¿Y de los otros?
Estamos en proceso de identificar a las entidades que nos van a apoyar en la estructuración y estaremos informando en las próximas semanas con qué entidad vamos a trabajar el resto de los proyectos.
En el proyecto del Viaducto Sur, la inversión estimada es US$ 1.400 millones, ¿cómo se financiará?
En los análisis previos que se habían hecho el Estado debe poner una parte de la inversión, el valos nos va a decir el estructurador. Para eso estamos buscando el apoyo de la banca multilateral y de organismos internacionales para que nos puedan dar las condiciones financieras bajo las cuales el país puede hacer este proyecto. Sin embargo, considerando que las evaluaciones previas, vamos a iniciar las obras del proyecto, dividido por fases, a la brevedad posible. En los próximos meses el Ministerio de Transporte va a recibir los diseños actualizados del Viaducto Sur y nos permitirá iniciar los procesos de contratación de los primeros tramos.
¿Son los US$ 50 millones que va a recibir del Ministerio de Finanzas?
Exactamente, el objetivo es que los US$ 50 millones destinarlos a algunos de los tramos en los que se va a dividir el proyecto para ir adelantando los aportes del Estado para avanzar con el proyecto porque ya tiene mucho retraso.
Es decir, ¿que el Viaducto Sur se puede ir haciendo por partes?
El Viaducto Sur tiene cinco tramos viales. Tiene los tramos que conectan con la vía Durán Tambo y Durán Boliche, el tramo con Taura, que ya está hecho, el tramo que conecta con la vía Naranjal, que está hecho, pero es un camino secundario, y tenemos también las obras dentro de Guayaquil, donde incluyen intercambiadores y, además del puente principal, hay tres puentes adicionales. El objetivo es dividirlo técnicamente por fases para irlo ejecutando progresivamente hasta que logremos contratar la Asociación Público-Privada.
¿Cuándo arrancaría en esas obras?
El objetivo del Gobierno Nacional es que las obras arranquen este mismo año.
¿Cuál es el proyecto más adelantado para sacar a concurso?
Los proyectos más adelantados son la vía Manta - Quevedo y la vía Pifo-Y de Baeza, que estamos terminando los estudios de prefactibilidad a nivel integral, hemos recibido los primeros productos, estamos en ajustes y esperamos este mes entregarlo al Ministerio de Finanzas para contar con el primer informe de riesgo fiscal y avanzar a la etapa de factibilidad que es cuando lo vamos a estructurar para salir a concurso.
¿Podrán salir para 2025?
Sí, consideramos que en 2025 podríamos lanzar los primeros concursos, siempre sujetos a la evaluación financiera de las condiciones que vamos a requerir para el proyecto.
Resulta atractivo en los papeles, ¿cómo romper el bloqueo de que Ecuador no es un país atractivo?
Hay varios factores que consideran inversionista para tomar una decisión como invertir en el Ecuador y sabemos que no depende únicamente del proyecto que se ejecute, hay aspectos fiscales, macroeconómicos, y por supuesto están los aspectos relacionados con la seguridad jurídica. Nos vamos a volver un país atractivo porque estamos trabajando como equipo de Gobierno, mientras el frente económico está haciendo esfuerzos por solucionar la crisis fiscal y generar mejores condiciones macroeconómicos, nosotros trabajamos en construir proyectos de forma técnica y financieramente viable, permitirá traer seguridad a la inversión y reducir la incertidumbre. (I)