Las sociedades son conjuntos humanos radicados en un territorio, agrupados en torno a sistemas de reglas preestablecidas, gobernados por autoridades que gozan de aceptación social más o menos general, y cuyos valores morales, objetivos comunes y sistemas de relación con el poder están estructurados en torno a instituciones permanentes.
Las sociedades comparten ideas, creencias y formas de ser. Sus miembros miran la vida y entienden sus complejidades a través de una cultura. Un mínimo de consensos hace posible su existencia. Sus crisis son crisis de consensos y quiebras de la confianza.
El grado de civilización de una sociedad se mide por el nivel de eficacia de las reglas, por su legitimidad social y por la razonable seguridad que prestan. El grado de barbarie se establece por la arbitrariedad, la incertidumbre, la violencia y la impunidad. Así pues, el Estado de Derecho es la mayor expresión de civilización. La dictadura, de cualquier signo, es rezago bárbaro que personaliza la autoridad y condiciona la aplicación de las normas al humor o al interés de una persona o a la consigna ideológica del grupo dominante.
Entre las principales tareas de la sociedad está la de darse reglas idóneas, aplicarlas oportunamente y hacer de la legalidad una cultura. El Ecuador es una sociedad incipiente, cuya inmadurez se evidencia en la inestabilidad normativa, la permanente búsqueda de reglas y la escandalosa ineficiencia y manipulación de las normas.
I.- LA LEGITIMIDAD DE LAS REGLAS.- En la tarea de darse reglas que gobiernen la conducta de autoridades y ciudadanos, el principal problema está en encontrar el punto de equilibrio entre (i) la legitimidad -la autoridad moral, la concordancia ética y la capacidad de las normas de expresar valores éticos prejurídicos- ; (ii) la legalidad, esto es, la validez formal de las normas, que se expresa en: a) el hecho de que sean expedidas por el órgano competente, usualmente el parlamento, asamblea o congreso; b) porque el proceso de formación sea limpio y público; y, c) porque las reglas efectivamente estén vigentes y no entrampadas en una telaraña burocrática y judicial; y, (iii)la eficacia, esto es, su sintonía con la realidad, su imperio real, que depende de la ley en sí, pero además de la admisión social y de un idóneo sistema de aplicación.
A veces, las leyes, impecables desde el punto de vista formal, son ilegítimas en cuando contrarían valores fundamentales de una sociedad o derechos subjetivos irrenunciables. Así, hipotéticamente, una reforma constitucional, aunque fuese aprobada por mayoría absoluta de los asambleístas, si elimina, por ejemplo, el derecho a la integridad personal o al debido proceso, podría ser formalmente válida, pero sería inmoral e ilegítima. Es el caso de las normas que contradicen los valores y principios sociales.
Este es uno de los temas más difíciles que deben enfrentar los Estados de Derecho, cuyo fundamento no se agota en la simple legalidad, sino que apunta, como sustento irrenunciable, a la legitimidad de las reglas.
II.- QUIÉN HACE LAS REGLAS.- Las constituciones asignan, casi sin excepción, la tarea de hacer las reglas a la asamblea, parlamento o congreso, bajo la idea de que allí está representada la sociedad que, en la teoría democrática, se autoimpone las normas. Sin embargo, tanto la inoperancia de los parlamentos, su lentitud, politización y deficiente técnica legislativa, así como el fortalecimiento del caudillismo, han determinado que buena parte de las reglas provengan: (i) del Ejecutivo, bajo la forma de “reglamentos”, y (ii) de entidades burocráticas (comités, agencias, entidades, superintendencias, etc.) que generan multitud de resoluciones que tienen el mismo efecto práctico de las leyes (los actos administrativos normativos).
Ni los reglamentos ni los actos burocráticos están sometidos, como las leyes, al veto en el proceso de formación. Su anulación es posterior, mediante juicio de impugnación o de inconstitucionalidad, pero mientras eso no ocurra, rigen y producen efectos y perjudican a la comunidad. Y con frecuencia, pervierten el concepto de legalidad. En tal medida, las reglas provenientes del presidente, del caudillo o de la burocracia, son de más fácil expedición que las propias leyes. En tales casos, antes que de un Estado de Derecho, podríamos hablar de un “estado de dominación burocrática” o de arbitrariedad.
III.- LA “INCOMPETENCIA” DE LAS ASAMBLEAS.- La formación, la modificación y los sistemas de formación de las reglas del juego, en la actualidad, están desbordados en los congresos y asambleas comunes. El control de los partidos, movimientos y grupos de presión, sus intereses, su inoperancia e incompetencia, plantean como solución, cada vez más frecuente, la idea de que las modificaciones constitucionales o legales se realicen a través de la consulta directa a la población (referéndum o plebiscito), o con la promoción de un congreso plenipotenciario especial, llamado “Asamblea Constituyente”, que, sin embargo, no está exenta de los vicios de los congresos comunes, y que casi siempre, los empeora.
El agotamiento de los congresos y asambleas como entes legítimos en el proceso de formación de las reglas, es uno de los más temas críticos del Estado de Derecho y de la democracia moderna. En el Ecuador, este es un asunto de fondo y de vieja data. La Asamblea Nacional, con su actual conformación, está agotada como institución generadora de normas. Allí está el origen de la idea de las constituyentes y de las consultas populares, que, como se ha visto, tampoco suponen solución definitiva a semejante problema.
IV.- EL PRESTIGIO Y LA RESPETABILIDAD.- Pero el tema de las reglas no es solamente político o jurídico. Su vigencia real, llamada también “vigencia social”, tiene vinculación con los valores, la cultura, la índole o carácter de los ciudadanos, y con sus convicciones respecto de los derechos y del cumplimiento de la ley, que no puede ser solamente asunto de persecución judicial y policial, sino compromiso ético de honrar la ley y no hacer de ella rey de burlas.
La “cultura de la trampa” es el enemigo más peligroso del Estado de Derecho, más aún si esa “cultura” anida en las más altas instancias políticas, en grupos de poder, en factores de dominación, y entre la misma población, como ocurre en el Ecuador y en buena parte de América Latina.
V.- LA IMPUNIDAD, LA MANIPULACION Y EL DESORDEN.- Lo contrario al prestigio y la respetabilidad de la ley, las instituciones, los jueces y, en general, del concepto de honradez y del principio de autoridad, es la impunidad, la manipulación y el desorden. Es la mediatización de la ley, el sometimiento de su proceso de formación y de su aplicación a compromisos políticos, intereses puntuales y cálculos electorales.
El “prestigio” personal e institucional -soporte moral de todo sistema social- es un concepto casi perdido en nuestra sociedad. La eficacia de leyes justas se va volviendo asunto raro en las circunstancias en que vivimos. El enredo del sistema legal en una verdadera “telaraña”, como acertadamente calificó al fenómeno un estudioso del tema, desvirtúa la legalidad. La sistemática transferencia de potestades legislativas al Ejecutivo y a la burocracia es un fenómeno creciente. La desconfianza judicial es otro hecho evidente. El reto no se reduce, por tanto, a renovar una Asamblea desprestigiada, ni a inventar otra instancia parlamentaria. El asunto toca al fondo de la sociedad, a su cultura, a la índole de dirigentes y de masas. Mientras no se adquiera conciencia de esto, volveremos a las crisis políticas y los derrumbes institucionales serán crónicos y cada vez más peligrosos, tanto que, a la larga, pueden conducir a la liquidación de un país. (O)