En la práctica, no existe el gobierno de las leyes, ni son los gobernantes electos democráticamente los que ejercen el poder real. El Estado de Derecho se ha diluido entre reglamentos, regulaciones, circulares, prácticas y costumbres, que, por reiteradas, se han impuesto. La burocracia en un fenómeno que determina la vida pública, condiciona la actividad privada y escapa a todo control. La burocracia es conservadora, cerrada, poderosa; contra ella, solo cabe la constante voluntad de atacar sus núcleos y romper los nudos con los que ha atado al Estado y a la sociedad. Max Web hizo el mejor estudio sobre el tema, en "¿Qué es la burocracia?".

I.- El poder de las ventanillas.- Podría pensarse que la burocracia, su estructura y efectos, son temas de abstracción sociológica o preocupación académica solamente. Pero la vida cotidiana está llena de testimonios de su omnipotencia y omnipresencia; basta intentar un trámite en cualquier ventanilla de atención al público, para que el ciudadano reciba con frecuencia el "no se puede", "la ley dirá, pero el instructivo dice otra cosa". Y esto cuando el sistema está operativo. El poder real está en la ventanilla. Parecería que la norma que en realidad se aplica nace del formulario, o de la página web; y, que los derechos existen solo si el formulario o la tecnología del burócrata hace posible su ejercicio. En la práctica, el Estado no se expresa ni en la Constitución ni en la Ley; se expresa en esa infinidad de herramientas que parecen inventadas para que sea imposible reclamar y que provocan que los trámites sean tan sinuosos, lentos e inciertos. Lo dramático, y frustrante, es que los dictámenes de las ventanillas, y ahora los de los espacios que ha creado la tecnología-burocrática, en la práctica, son inapelables.

II.- El poder reglamentario.- El poder de las ventanillas está asociado con el potestad reglamentaria, entendida como la capacidad real de los estamentos burocráticos de expedir disposiciones generalmente obligatorias, ya sea a pretexto de reglamentar una ley, o, a la libre, ya bajo la teoría de "las conveniencias de la buena marcha de la administración", como señala el artículo 147, Nº 13 de la Constitución. O en uso de la antidemocrática "delegación legislativa" que, en beneficio de la burocracia, hace el artículo 132, Nº6 de la Constitución, que permite otorgar a los organismos públicos de control y regulación, la "facultad de expedir normas de carácter general", por cierto, sin control efectivo de legalidad de tales normas, o cuasi leyes. Un poder antidemocrático.

En la práctica, todas esas normas se han convertido en un formidable entramado de regulaciones que constituyen un mundo paralegal que desnaturaliza el imperio del Derecho, y se superpone al principio de legalidad. En el Ecuador, la sustancial mayoría de las reglas generalmente obligatorias no proviene de los órganos legislativos que ejercen representación democrática; proviene de innumerables agencias, superintendencias, consejos, ministerios, direcciones, departamentos, etc. y consisten en resoluciones, acuerdos, circulares, oficios, opiniones vinculantes, doctrinas, etc. En varios aspectos, las leyes han quedado relegadas, diluidas o suplantadas por esa pesadísima armadura en la que la burocracia se mueve como pez en el agua. 

III.- El drama de los jefes nuevos.- Las burocracias, en todas partes, son verdaderos poderes paralelos que actúan según sus propias pautas, afianzan sus poderes, cierran puertas y preservan sus tradiciones. Opera allí un potente espíritu de cuerpo que blinda o, al menos, dificulta enormemente cualquier cambio. Cuando llega un jefe nuevo, extraño a la burocracia, se encontrará con el drama de adecuarse a los estamentos que dominan en la entidad. Si pretende hacer cambios o "revoluciones", fracasarán, y si triunfan, será por poco tiempo, porque las jefaturas extrañas o advenedizas son pasajeras, y los estamentos tradicionales permanecen siempre y retoñan. En la práctica, incluso las más altas instancias del Estado, se estrellan contra el muro de la estructura burocrática, de allí que las decisiones de los nuevos jefes, con frecuencia, se traben hasta el infinito en los informes, memos, interpretaciones, dificultades y en la "jurisprudencia."

IV.- La "bondad" esencial del Estado.- La burocracia se cobija, en todas partes, bajo la idea de la "bondad del Estado", y en la acentuada desconfianza hacia la empresa privada y la sociedad. Es una especie de argumento constante que excluye o condiciona cualquier tesis distinta que no concuerde con lo que la burocracia sostiene. Los "intereses nacionales" es la frase recurrente, una suerte de "cajón de sastre" donde cabe toda tesis por absurda que fuese, toda excusa, más aún, si prosperan ideologías que  avalan la tendencia expansiva e invasora del poder sobre la economía y la sociedad.

Es indiscutible la necesidad de la Administración Pública como herramienta del Estado al servicio de la comunidad. La burocracia, sin embargo, es la hipertrofia de la Administración, su transformación en un poder paralelo, que prospera por su cuenta y que compite con el poder legítimo. Es evidente que ese poder paralelo ha desbordado al Estado de Derecho, en los más diversos órdenes, al punto que los poderes formales, los presuntos pilares de la República, se baten en retirada ante el monumental crecimiento del poder reglamentario de la burocracia y de su tendencia a expedir normas, que, en la práctica, tienen efecto de leyes.

V.- Permisos, controles y capacidad de sancionar.- Los permisos, la multiplicación de requisitos para obtener autorizaciones, patentes de operación, licencias, etc. es una de las más evidentes expresiones del poder y de la capacidad de condicionamiento que tiene la burocracia sobre los derechos de la gente. Un esquema que comenzó como razonable expresión de la necesidad de ordenar a la sociedad, ha concluido en un complejo sistema de dificultades, que conduce a excesos que no se justifican y que transforman a la proclamación de las libertades en papel mojado.

VI.- La conclusión.- Lo que los ciudadanos tenemos al frente no es un Estado de Derecho, es un "Estado Administrativo", en que prevalecen las políticas, las órdenes y las resoluciones con fuerza de ley, y en el que incluso los personeros del poder político están atrapados. Es un sistema en el que los procedimientos prevalecen sobre los derechos, en que la función del Estado burocrático ya no es servir a la comunidad, sino satisfacer sus propias urgencias, en una especie de feroz y eterno círculo vicioso. Así pues, sobre las necesidades de la comunidad estará siempre el fantasma del presupuesto del Estado, el crónico "déficit fiscal", las "necesidades públicas" y los demás lugares comunes que abruman a la opinión pública. (O)